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建筑行业资深专家关于2022年中国建筑业分析之改善外部环境

发布时间:2021-12-25 10:02:42      阅读次数:1381

从2019年国务院发布《政府投资条例》开始,在政府投资项目上已下了三条法规禁令:一是政府投资项目不得由施工单位垫资建设,并且通过728号令规定:对要求施工企业垫资建设政府投资项目的,将对机关、事业单位追究责任,终结了地方政府上项目带头要求施工企业垫资的歪风;二是政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期,任何单位和个人不得非法干预;三是项目建成后,应当按照国家有关规定进行竣工验收,并在竣工验收合格后及时办理财务决算。为保证这条落实到位,728号令中又做出详细的具体规定,堵住建设单位拖延决算的各种借口。并且2021年120次国务院常务会议又进一步规定:从2021年4月1日起,各部门及其所属单位采用建设方式配置资产的,应当在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续,并在规定的期限内,办理竣工财务决算,期限最长不得超过一年。《政府投资条例》执行三年,政府投资项目市场行为得到明显改善,为整个建筑市场规范运行起到了示范效应。政府行政主管部门也在建筑行业改善外部环境方面不断发力,以解决困扰建筑企业发展的市场乱象。简单归纳如下:


1、2020年初国务院常务会议明确要求在工程建设领域全面推行过程结算。


住建部早在2017年在《关于加强和改善工程造价监督的意见》中就提出,要推行工程价款施工过程结算制度;2019年住建部又在《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》中也明确提出,强化工程进度款支付和工程结算管理;2020年7月,住建部发布的《工程造价改革工作方案》明确,加强工程施工合同履约和价款支付监管,引导发承包双方严格按照合同约定开展工程款支付和结算,全面推行施工过程价款结算和支付;2020年9月23日,住建部发布《关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》,在严格落实建设单位工程质量首要责任的同时,提出推行施工过程结算,分部工程验收通过时原则上应同步完成工程款结算,不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算。总之,20多个省市自治区跟进发文,让所有施工企业头疼不已的结算难、付款难的问题,可望得到缓解。


2、人社部等七部门联合发文,对连续3年未发生农民工工资拖欠行为的,可免于储存工资保证金。


从2021年11月1日起,人社部、住建部、交通运输部、水利部、银保监会、铁路局、民航局等七部门联合印发的《工程建设领域农民工工资保证金规定》正式实施。这是政府行政主管部门为建筑行业解决资金不足问题做的一件大实事,同时也是把诚信管理放到议事日程上的一个重要体现。多少年来,绝大多数施工企业是从来不拖欠农民工工资的,哪怕公司领导团队和公司层面管理人员工资拖发三五个月(过年前发点生活费和补贴,其余来年发),也不会拖欠农民工工资一天。但是过去有关部门一刀切要求企业按照一定比例,把农民工工资保证金存储到指定银行账户,无疑加重了企业资金紧张的压力。并且由于不分青红皂白都得交,显然不利于鼓励企业诚信经营。现在出台的文件既减轻了企业资金周转的压力,又让少数有拖欠行为的企业被罚得信服。


《工程建设领域农民工工资保证金规定》核心内容摘录如下:工资保证金按工程施工合同额(或年度合同额)的一定比例存储,原则上不低于1%,不超过3%,单个工程合同额较高的,可设定存储上限;施工总承包单位在同一工资保证金管理地区有多个在建工程,存储比例可适当下浮但不得低于施工合同额(或年度合同额)的0.5%;施工合同额低于300万元的工程,且该工程的施工总承包单位在签订施工合同前一年内承建的工程未发生工资拖欠的,各地区可结合行业保障农民工工资支付实际,免除该工程存储工资保证金;连续2年未发生工资拖欠的,其新增工程应降低存储比例,降幅不低于50%;连续3年未发生工资拖欠且按要求落实用工实名制管理和农民工工资专用账户制度的,其新增工程可免于存储工资保证金;2年内在工资保证金管理地区承建工程发生工资拖欠的,工资保证金存储比例应适当提高,增幅不低于50%;因拖欠农民工工资被纳入“严重失信主体名单”的,增幅不低于100%;总包单位可选择以银行保函替代现金存储工资保证金。


3、质量保证金可望得到进一步的压缩,企业流动周转金的空间加大。


曾几何时,建筑行业的各类保证金可以说是泛滥成灾,少的地区有十几种,多的达二十几种,让企业苦不堪言。经国家整顿建筑市场出重拳,明确规定只准收四类保证金,并且明确提出可以采用保函的形式,特别是把质量保证金由过去的5%降为3%,较大地缓解了企业资金压力。关于质量保证金留取多少比较合理,本人参加过一个有关课题的评审。课题组从5800多个项目汇总测算,真正动用质量保证金的项目非常少,相当于动用了被调查项目保证金总额的0.5%。所以笔者大胆提出,考虑适当留有余地,质量保证金按1%~1.5%应该是合理的,最大限度为企业释放出流动资金。现在看,已经有一些地区关注到积极为施工企业减轻资金压力问题。


建筑强省浙江走在全国的前列,2020年上半年浙江省住建厅等11个部门联合印发了《关于在全省工程建设领域改革保证金制度的通知》,文件有以下4个部分让企业直接受益:


一是加快推行工程保函替代保证金,以解决现金方式解缴比例偏高的问题。从2020年6月30日后招标的所有政府投资项目,其以现金形式缴纳的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金,全部推行工程保函;农民工工资保证金也全部推行工程保函,原先已经以现金缴纳的,可用工程保函替换。


二是进一步降低保证金缴纳额度,以解决保证金缴纳额度偏高和资金沉淀的问题。具体做法:政府投资项目的投标保证金,从最高80万元降至50万元;履约保证金从最高不超过中标合同价的5%降至2%,质量保证金降至1.5%。还要降低人工费用分账比例,农民工工资专用账户的人工费占工程款的分账基准比例,从25%降至20%;


三是充分保障企业自主选择权,以解决合法权益得不到保障的问题。即对于建筑企业以工程保函缴纳各项保证金(投标、履约、农民工工资保证金),任何单位不得排斥、限制和拒绝。并且规定,建设单位要求工程承包单位提供履约担保的,应当同时向其提供相同金额的工程款支付担保;


四是健全信用与工程保函挂钩机制,以解决信用机制激励不够的问题。具体做法:(1)对信用评价结果最高等级的企业,免交投标保证金(指政府项目);(2)对2年未欠薪并且实名制管理到位的企业,免交农民工工资保证金,并返还原先已经缴纳的保证金。奖罚分明,对已被欠薪立案的企业,提高其农民工工资保证金缴纳金额,最高不超过应缴纳金额的3倍。


浙江省11个部门联合下达的文件,内容全是干货,是否值得全国各地建设行政主管部门借鉴呢?可喜的是,武汉、宜昌、荆州也相继把工程质量保证金预留比例由3%降为1.5%。


——2021年7月22日,武汉市城建局发布《关于调整工程质量保证金预留比例的通知》提出,工程质量保证金预留比例由发承包双方自行约定,但不得高于工程价款结算总额的1.5%,并且专门强调:在我市参建路桥隧道市政公用工程、房屋建筑工程等项目的相关企业,应参照最新的工程质量保证金预留比例执行,对于超额收取或逾期未返的,应做到应返尽返、应退尽退、应退快退。


——2021年8月18日,宜昌市住建局印发《关于统筹做好建筑行业疫情防控和行业发展工作的通知》,文件中涉及3处调整降低相关工程费用的规定:一是工程质量保证金征收标准由保证金预留比例不得高于工程价款结算总额的3%,降为1.5%;二是农民工工资保证金缴纳实行差异化缴存政策,提倡银行保单、商业保函替代现金缴存;三是机关、事业单位、团体组织等使用财政性资金进行政府采购工程招标投标活动的,招标人不得收取投标保证金。


——2021年9月13日,荆州市住建局发布《关于减少工程质量保证金有关事项的通知》,通知明确规定:自即日起,工程质量保证金征收标准由保证金预留比例不得高于工程价款结算总额的3%降为1.5%。鼓励以银行保函的方式代替现金形式的保证金,增强中小微企业的资金流动性。


工程质量保证金下降预留比例,是李克强总理在2017年6月7日主持的国务院常务会上作为新的一批降费措施提出来的。由过去推行多年的5%降至3%,对减轻企业负担起了很大作用。执行5年时间,实践证明,关于工程质量保证金仍还存在预留额度偏高和大量资金沉淀的问题。浙江省及武汉、宜昌、荆州等市建设行政主管部门急施工企业之所急,在全国率先针对工程质量保证金预留比例下调,这不仅是贯彻国务院“放管服”的精神,也是在建筑业普遍严重缺乏资金周转时,从政策上为企业雪中送炭之举。相信会有更多的省市建设行政主管部门在调查研究的基础上,跟进采取这一企业利好的举措。


4、“最低价中标”这一行业内广为诟病的问题受到高度关注。


2021年5月,国家发改委公布了招标投标法(修订草案公开征求意见稿),标志着已经实施了近20年的招标投标法将迎来大修。对施工企业伤害较大的“最低价中标”这次怎么改,特别受到关注。早在2019年全国两会期间,财政部对全国人大代表提出的《关于在政府采购中建立最优品质中标制度的建议》给予明确答复是:将调整最低价优先的交易规则,研究取消最低价中标的规定,取消综合评标法中价格权重的规定,按照高质量发展的工作要求着力推进优质优价采购。建筑企业的经营者们,翘首以盼招标投标法的大修对“最低价中标”有个说法,能合理地兼顾招标投标双方的合法权益。现在看来,盲目的以最低价中标的方式,从此将得到遏制,招标投标市场将步入健康的轨道。在招标投标法的修订草案公开征求意见中,有4条值得建筑同行特别关注:


(1)投标人不得以低于成本的报价可能影响合同履行的异常低价竞标。发现投标人的报价为异常低价,有可能影响合同履行的,应当要求投标人在合理期限内做出澄清或说明,并提供必要的证明材料。不能说明其报价合理性,导致合同履行风险过高的,应当否决其投标。


(2)招标人应当按照招投标项目实际需求和技术特点,选择确定评标方法。国家鼓励招标人将全生命周期成本纳入价格评审因素,并在同等条件下优先选择全生命周期内能源资源消耗最低、环境影响最小的投标。


(3)在确定中标人前,招标人不得就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。


(4)评标委员会完成评标后,应当向招标人提出书面评估报告,并推荐不超过三个合格的中标候选人,并对每个中标候选人的优势、风险等评审情况进行说明;除招标文件明确要求排序外,推荐中标候选人不标明排序。


从征求意见稿看,这次招标投标法大修,变动非常大,仅篇幅上就从过去68条变为94条,使招标投标法更完善、也更符合规范建筑市场的实际,期待新的招标投标法早日面世。


5、住建部修改《建筑工程施工许可管理办法》对建筑企业是利好。


2021年4月住建部以52号令的形式,颁布了关于修改《建筑工程施工许可管理办法》等三部规章的决定。三部规章的修改是顺应建筑市场实际情况,进一步规范市场各方主体行为而采取的重要措施。本文着重强调《建筑工程施工许可管理办法》修改部分对施工企业的重要性,在建筑市场的几方主体中,施工方毫无疑问是弱势的一方,面对甲方建设单位的强势,乙方施工企业往往只有选择委曲求全,甚至忍气吞声。因此,只有依靠越来越完善的法律法规,为弱势一方主持公道。52号令中《建筑工程施工许可管理办法》把原18号令中相应管理办法第四条第一款第五项修改为“有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料,建设单位应当提供建设资金已经落实承诺书,施工图设计文件已按规定审查合格。”要想上项目,资金、图纸、技术资料当然是必须的,让建设单位应当提供建设资金已经落实承诺书,这是开天辟地头一回,但确实增加得好,非常接地气。本人当年在职分管过“清欠”工作,了解到大多数农民工工资的拖欠,是因为工程款拖欠所致,而工程款的拖欠除了开始时资金就不足,还有就是开工后半道上把经过验资的资金转移走了,使本该按合同到期应付的工程进度款落空,造成工程款拖欠引发农民工工资的拖欠,甚至造成堵路、堵桥、堵政府大门等很大的社会负面影响。向资深法律专家求证,她也认为这三部规章修改得太及时了,意义重大,同时她根据多年处理建筑业纠纷的案例,感觉相对来说,外资项目的资金情况要好一些,内资项目以民营开发商的情况最差,不仅到期承诺的进度款不给,有的连房屋预售款弄走了,履约保证金也弄走了;政府项目欠钱的也不在少数,一方面要求大干快上,一方面资金不能保证。所以以法规形式要求建设单位应当提供建设资金已经落实承诺书,太有必要了,从源头上为清理拖欠工程款、清理拖欠农民工工资的“双清”工作提供了法律法规依据,对上项目之初就没打算还钱的“老赖”们是一个有效的约束。


6、多地发文应对建材价格异常波动风险,缓解施工企业压力。


2020年抗击新冠疫情以来,建筑业企业除了疫情本身造成影响,材料涨价、人工费涨价、工期延误,很多不可抗拒的影响接踵而至。江苏省、甘肃省、苏州市、浙江省衢州市等省市建设行政主管部门主动解决企业因外部环境造成的经营难题,发文对材料价格波动引起的合同价格进行调整。


今年5月31日,江苏省住建厅发布《关于做好防范和化解建筑材料价格异常波动风险相关工作的通知》,规定补充协议可约定以下内容:(1)占单位工程费超过一定比例的建筑材料的价格风险承担比例和调价方法;(2)为缓解施工企业的资金压力,在工程进度款支付时,将建筑材料调价部分作为工程进度款一并支付。并且要求市县建设行政主管部门及其造价管理机构,应加强对建筑材料市场价格的监测,做好材料价格信息发布工作,增加材料价格信息发布频次,警示价格波动风险,引导工程建设各方防范化解风险。


为做好计价政策解释和争议调解服务,甘肃省建设工程造价管理总站发布了关于建筑材料价格风险管控指导意见的通知,建议风险幅度宜控制在5%以内。明确风险幅度在5%以内的,由承包人承担或受益。风险幅度以外的由发包人承担或受益。


苏州市城乡建设局关于加强建设工程材料价格风险管控的通知规定,招标文件和合同中不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价风险内容及范围,除了规定5%作为风险管控范围外,还规定了因发包人或承包人原因造成工期延误的,延误期间遇价格波动造成的差价损失由责任方承担。


浙江省衢州市住建局发布关于加强建筑材料价格风险防范的通知,规定在招投标、合同签订、材料采购时充分考虑价格波动因素,合理分摊风险。并且规定施工合同履行期;人工、材料、机械价格遇市场波动影响合同价款时,一般采用抽料补差法进行调价。


总之,各地在应对建筑材料价格异常波动风险时,各有高招,想方设法来缓解施工单位压力,主动为企业服务。


7、资质改革为建筑业发展提供了极好的发展机遇


对建筑业资质改革,全行业都高度关注。作为多次改革的亲历者,更加深有体会。本人曾作为1995年资质标准土建部分的执笔者,2015年资质改革课题组的负责人和2018年资质改革方案的参与者,更加关心资质改革方案的落地。2021年6月29日,住建部办公厅正式印发了《关于做好建筑业“证照分离”改革衔接有关工作的通知》,学习以后感觉到改革力度超出预期,体现了“大建筑业”的协同性,打破了行业壁垒,企业的经营范围更大,对整个建筑业来说确实是重大利好。多年以来,建筑业央企、国企为未来“中国建造”品牌的打造,发挥了主力军的作用,大量拥有高等级资质的民营企业也起到不可或缺的重要作用,而资质改革又为中小建筑企业提供了难得的发展机遇,全行业的共同努力将加快促进建筑业高质量发展新格局的形成。


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